План состоит из 18 мер на федеральном и региональном уровне, которые касаются сбора новой информации о рынке труда (например, о неработающих гражданах трудоспособного возраста), усиления практической роли регионов в борьбе с нелегальным наймом и профилактики нарушений трудового законодательства, в частности подмены трудовых отношений гражданско-правовыми.
Предполагается, что документ придет на смену плану мероприятий по снижению уровня теневой занятости и легализации трудовых отношений, действовавшему в 2022—2024 годах (не публиковался).
РБК направил запрос в Минтруд.
Фокус на неработающих
Ряд мер из нового плана ориентирован на неработающих граждан трудоспособного возраста. В первую очередь планируется провести анализ численности таких россиян, оценить их половозрастную структуру — согласно документу, эту задачу должен будет выполнить Роструд в срок до 15 июля 2025 года. Далее на основе этой аналитики Минтруд совместно с подведомственными организациями сформирует «комплекс мероприятий, направленных на вовлечение в трудовую деятельность неработающих граждан трудоспособного возраста» и направит в аппарат правительства до 1 марта 2026 года.
По данным Росстата, в 2023 году численность населения в трудоспособном возрасте, не входящего в состав рабочей силы (то есть не являющегося ни занятыми, ни безработными), составляла 14,9 млн человек. Наиболее обширная категория из них — те, кто «не выразил желание работать», таких в России насчитывалось 11,8 млн человек. В основном не хотят работать учащиеся очной формы обучения (6 млн человек), пенсионеры (2,1 млн человек; в трудоспособном возрасте такой статус могут иметь, в частности, получающие пенсии по инвалидности, потере кормильца или имеющие право на досрочный выход на пенсию), а также лица, ведущие домашнее хозяйство (1,6 млн человек). Такие оценки статслужба получает на основе выборочных опросов населения.
Остальная часть трудоспособного населения, не входящего в рабочую силу, — это люди, которых эксперты иногда относят к «расширенной безработице». Во-первых, это потенциальная рабочая сила — незанятые граждане, которые выражают заинтересованность в получении работы, однако сложившиеся условия ограничивают их активные поиски или готовность приступить к работе (они либо искали работу, но не были готовы немедленно к ней приступить, либо не искали работу, но хотели бы работать и готовы были приступить к ней сразу). Численность потенциальной рабочей силы оценивалась Росстатом в 697 тыс. человек по итогам 2023 года. Еще одна группа — это граждане, которые желают работать, но не ищут работу и не готовы оперативно к ней приступить (2,4 млн, по данным Росстата).
К безработным в строгом смысле относятся те, кто не имел работы, искал работу в обследуемый период и был готов к ней приступить (являются частью рабочей силы). Их численность в феврале 2025 года Росстат оценивал в 1,8 млн человек.
Женщины, инвалиды и осужденные
Необходимо понимать, что значительная часть неработающих граждан трудоспособного возраста де-факто присутствуют на рынке труда — они участвуют в теневой занятости, говорит профессор Финансового университета при правительстве Александр Сафонов. В первую очередь это студенты колледжей и вузов, которые часто работают несистемно в свободное от учебы время, замечает эксперт.
Среди неработающих трудоспособных россиян, кто на теневом рынке не задействован, масштабную группу составляют матери с детьми — они, в свою очередь, делятся на женщин в декретном отпуске и домохозяек, говорит Сафонов. Однако вряд ли они являются резервом для повышения занятости: в отношении первых все возможные шаги вовлечения на рынок труда в рамках Трудового кодекса уже предприняты, в то время как домохозяйки и многодетные матери на рынок труда не выйдут из-за недостатка финансовой мотивации или большой воспитательной нагрузки, говорит эксперт.
Увеличить численность занятых на российском рынке можно было бы за счет инвалидов, рассуждает Сафонов. На сегодняшний день они мало задействованы в найме: есть системные проблемы в их образовании и организации труда, которые одномоментно исправить невозможно. Кроме того, к неработающим, но потенциально полезным сотрудникам относятся ранее осужденные лица: несмотря на то что за время заключения они часто утрачивают профессиональные и коммуникационные навыки, с этим можно работать, констатирует эксперт.
В России есть большой навес скрытых трудовых резервов, который оценивается в 7,5 млн человек, писали аналитики АКРА. Из них около 1,5 млн человек — это молодежь и почти 5 млн — люди старшего возраста, которые «хотят работать, но не могут реализовать это желание по разным причинам», указывали там.
С неработающими гражданами связана еще одна проблема — уплата взносов на их обязательное медицинское страхование (ОМС). Такие взносы уплачиваются властями регионов. Общую численность неработающего населения, застрахованного по ОМС, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования оценивал в 79,9 млн человек на начало 2024 года. В прошлом году объем взносов регионов на ОМС неработающего населения достиг 1,046 трлн руб. — на 16,5% больше, чем в 2023 году (898 млрд руб.).
Из них львиную долю составляют дети (их количество оценивается правительством в 30 млн) и неработающие пенсионеры (на 1 марта 2025 года их количество составляло почти 33 млн). Остальная часть — это предполагаемые неработающие в трудоспособном возрасте, при этом среди них есть, например, люди, уехавшие за границу, получившие когда-то полис ОМС; люди, которые официально не работают, но получают значительный пассивный доход, а также граждане, которые заняты в теневом секторе. Численность работающего населения, застрахованного по ОМС, фонд оценивал в 63,9 млн человек.
Меры против серого найма
Проектом правительственного плана также запланировано устранение условий, способствующих совершению правонарушений в сфере трудовых отношений. Так, Роструд совместно с МВД в срок до 15 июля 2025 года должен будет провести «комплекс мероприятий, направленных на профилактику, выявление и пресечение фактов осуществления трудовой деятельности граждан с нарушением порядка оформления трудовых отношений» и отчитаться об этом в правительстве.
В частности, планируется проводить ежеквартальный мониторинг выявления нелегальной занятости — он предполагает актуализацию сведений по фактам такой занятости, определение географических и отраслевых границ ее распространения, анализ состава и признаков выявленных административных правонарушений. Отдельный трек будет посвящен недопущению подмены трудовых отношений гражданско-правовыми: до 1 ноября 2025 года Минтруд с заинтересованными ведомствами должен будет проанализировать существующую практику по таким нарушениям и подготовить предложения по тому, как их предотвратить.
Бороться с нарушениями призван также мониторинг реализации приказа Минтруда, закрепляющего перечень индикаторов, указывающих на риск нарушений обязательных требований в сфере трудового законодательства (по этим основаниям контрольные органы могут назначать выездные проверки). Как ранее писал РБК, в перечень индикаторов в 2024 году добавили, в частности, начисление работодателем зарплат ниже минимального размера оплаты труда (МРОТ), неснижение численности работников при резком сокращении зарплатного фонда, взаимодействие с большим количеством самозанятых. В 2025 году перечень индикаторов риска может быть расширен дополнительно, следует из проекта плана.
Проблема уклонения работодателей от надлежащего оформления трудовых отношений по-прежнему актуальна, констатировал Минтруд ранее. За 2024 год Роструд выявил свыше 829,4 тыс. граждан, находящихся в неформальных трудовых отношениях (то есть осуществляющих деятельность без трудового договора или лицензии, а также получающих зарплаты «в конверте»), — на 4,3% больше, чем годом ранее.
Самозанятые и зарплаты «в конверте»
Необходимые меры в рамках борьбы с теневой занятостью можно разделить на три направления, считает Сафонов. Первое — это ограничение использования режима самозанятости предоставлением различных видов услуг физическим лицам (образовательных, консультационных, услуг по присмотру и уходу). По действующему законодательству самозанятые могут предоставлять услуги как гражданам, так и компаниям. Второе — это классификация отношений между цифровыми платформами и их пользователями как трудовых. Третье — ужесточение контроля в части заемного труда, который формально запрещен законодательно, но на практике реализуется «в огромных масштабах», в основном мигрантами, отмечает эксперт. По Трудовому кодексу временное предоставление труда персонала другим физическим или юридическим лицам (аутстаффинг) возможно только в строго оговоренных случаях.
Наиболее остро сейчас стоит проблема так называемых зарплат «в конверте», когда работодатель часть оклада выплачивает работнику неофициально, не удерживая с нее налоги и взносы, полагает профессор Высшей школы бизнеса НИУ ВШЭ Елена Варшавская. По ее мнению, меры по предотвращению подобных нарушений должны быть ориентированы не только на работодателя, но и на сотрудника.
«Как минимум в половине случаев выбор теневой занятости (неважно, в какой именно форме) — это добровольное соглашение между работником и работодателем. То есть это не только злая воля работодателя, который вас припер к стенке, но и согласие работника на такие условия», — указывает она.
KPI для регионов и усиление полномочий
Эффективность борьбы с нелегальной занятостью будет в значительной части обеспечиваться на региональном уровне, следует из проекта правительственного плана. Согласно ему, в срок до 1 июля 2025 года Минтруд проведет оценку потенциальной численности нелегально занятых граждан в разрезе регионов. На ее основе будет составлен «рейтинг регионов по достижению целевого показателя по выводу из нелегальной занятости», который впоследствии будет ежегодно обновляться.
Методика расчета численности нелегально работающих была предложена Минтрудом в 2023 году. На ее основе региональные власти получили KPI по «легализации» таких граждан, однако конкретные показатели не были опубликованы. При проектировке методики предполагалось, что за три года регионы должны будут обелить 30% теневого сектора.
На 2027−2029 годы регионы получат новые KPI по выявлению нелегальной занятости, следует из проекта плана. Минтруд должен будет направить их в правительство в срок до 1 ноября 2026 года.
Кроме того, проектом предполагается усиление полномочий межведомственных комиссий по выявлению теневой занятости в регионах. А именно:
- проработка вопроса наделения комиссии полномочиями по вынесению решения о включении в реестр работодателей, у которых выявлены факты нелегальной занятости. Реестр ведется Рострудом с 2025 года, по состоянию на 25 апреля в него вошли 100 работодателей;
- рассмотрение вопроса о введении административной ответственности за неявку работодателей на заседания межведомственных комиссий.
Ранее Минтруд предлагал внести фактор неявки на заседание межведомственной комиссии в перечень индикаторов риска для выявления нарушений в сфере трудового законодательства, писал РБК. «В случае расширения индикаторов риска информация, выявленная межведомственными комиссиями, может быть направлена на рассмотрение в Роструд для принятия мер уже в рамках осуществления трудового надзора. Инспекция после проведения оценки полученной информации будет вправе по согласованию с прокуратурой провести проверку», — поясняли в ведомстве необходимость изменений.
Эффективность работы комиссий тоже будет подвергнута постоянному мониторингу: раз в полгода Роструд будет сверять результаты их деятельности с данными ФНС о работодателях, у которых были выявлены факты нелегальной занятости. Лучшие практики будут проанализированы и распространены в остальных регионах. Кроме того, в срок до 1 ноября 2025 года предполагается разработать дополнительные меры по повышению эффективности комиссий.
