В России предлагают создать независимый орган для оценки финансовых решений властей. Речь идет о бюджетном совете при Федеральном собрании — с такой инициативой выступили в Центре макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП), доклад которого изучили «Известия». Идея появилась на фоне частых пересмотров бюджетного правила: задуманное как якорь стабильности, оно со временем превратилось в весьма гибкий инструмент, который подстраивают под текущие задачи. Это ослабляет дисциплину расходов, усиливает дефицит казны и зависимость от нефтяных доходов. На проблему уже обращал внимание президент, раскритиковав экономический блок за ошибки в прогнозах. Поможет ли новый орган вернуть контроль над бюджетом — в материале «Известий».
Почему бюджетное правило не работает как надо
Государственные финансы в ближайшие годы окажутся под жестким давлением, говорится в докладе ЦМАКП «Бюджетное правило в отечественной системе государственных финансов» под авторством эксперта центра и ИНП РАН Эмиля Аблаева. Доходы ограничены: сырьевая рента постепенно исчерпывается, экономика растет слабо, а возможности повышать налоги практически исчерпаны. При этом расходы становятся всё менее гибкими — значительная часть бюджета уходит на социальную поддержку и национальную безопасность. Дополнительное ограничение накладывает и госдолг: высокие ставки увеличивают стоимость его обслуживания и разгоняют инфляцию. В таких условиях устойчивость системе помогает сохранить бюджетное правило.
Этот механизм ограничивает использование нефтегазовых доходов. В бюджет закладывается базовая цена нефти — «цена отсечения»: поступления в ее пределах направляются на текущие расходы, а сверхдоходы — в резервы, прежде всего в ФНБ. Если цены падают, средства фонда используют для покрытия дефицита.
Однако на практике механизм работает не идеально. Как подчеркивается в докладе, он недостаточно устойчив к экономическим шокам и сильно зависит от приоритетов бюджетной политики в тот или иной момент. В результате правила регулярно пересматриваются или ослабляются, а власти нередко принимают решения в обход установленных ограничений. Это снижает их роль в обеспечении макроэкономической стабильности.
Ключевая проблема — не столько в конструкции правила, сколько в отсутствии эффективного контроля за его соблюдением, считают в ЦМАКП. Для решения этой задачи эксперты предлагают создать в России Бюджетный совет — независимый консультативный орган, который будет публично оценивать действия финансовых властей. Подобные структуры уже доказали свою эффективность за рубежом.
Предполагается, что совет способен работать в формате бюджетного офиса при Федеральном собрании и быть независимым от исполнительной власти. В его задачи могут войти анализ долгосрочной устойчивости бюджета, оценка макроэкономических параметров и мониторинг соблюдения ограничений.
На практике российское бюджетное правило часто меняется. С 2004 года его пересматривали уже шесть раз, отметил управляющий партнер Main Division, член совета МРО «Деловая Россия» Андрей Глушкин. В среднем одна версия действует около двух лет. Так, в марте Минфин временно приостановил операции в рамках правила на внутреннем рынке на фоне обсуждения новых параметров. А еще раньше ведомство предложило с 2027-го ужесточить его, снизив цену отсечения после сокращения ликвидных активов ФНБ до 4 трлн рублей (1,8% ВВП). Параметры механизма регулярно подстраиваются под текущую конъюнктуру, а не наоборот, подчеркнул он.
Постоянные изменения подрывают эффективность правила, соглашаются в ЦМАКП. В этих условиях Бюджетный совет мог бы стать независимым инструментом контроля и повысить дисциплину финансовой политики.
«Известия» направили запрос в Минфин.
Зачем нужен дополнительный контроль за казной
Актуальность создания такого органа сейчас резко возросла, считает Андрей Глушкин. Дефицит казны в 2025-м достиг 5,6 трлн рублей (2,6% ВВП) против 3,5 трлн годом ранее. А уже за первые два месяца 2026-го он составил 3,5 трлн при годовом плане в 3,8 трлн. В этих условиях, когда баланс бюджета становится всё более хрупким, а параметры правила корректируются «на ходу», независимая публичная оценка решений Минфина становится практической необходимостью, подчеркнул он.
Создание такого совета — запоздалая идея вернуть предсказуемость бюджетной политике, а не новшество, считает директор по стратегии ИК «Финам» Ярослав Кабаков. По его словам, на фоне усиления роли государства и размывания бюджетных ограничений независимая площадка, способная оценивать макропрогнозы и параметры бюджета, будет пользоваться большим доверием.
Инициатива в целом выглядит логичной и сходится с мировой практикой, согласен директор Центра региональной политики ИПЭИ Президентской академии Владимир Климанов. Так, например, в Индии работают комиссии по распределению трансфертов, а в Южной Корее парламентский бюджетный офис по функциям сопоставим с отдельным министерством, напомнил эксперт.
В России потребность в таком институте усиливается особенностями системы управления, продолжил он. Бюджет формируется в централизованной модели, где ключевые решения принимаются в узком контуре и становятся публичными уже на финальной стадии — при внесении проекта в Госдуму. Попытки повысить прозрачность пока не дали устойчивого результата, отметил Владимир Климанов. В этих условиях Бюджетный совет мог бы повысить открытость и качество экспертной оценки, а также сделать финансовую политику более предсказуемой.
Проблема качества прогнозов уже стала предметом публичной критики. Владимир Путин на совещании 15 апреля указал на расхождение между ожиданиями и фактической динамикой экономики: по итогам января–февраля ВВП снизился на 1,8%, тогда как Минэк ожидал рост на 1,3%, а ЦБ — до 1,6% по итогам I квартала. Такие ошибки в оценках могут напрямую влиять на параметры бюджета и усиливать дефицит.
У инициативы есть как плюсы, так и риски, считает ведущий аналитик Freedom Finance Global Наталья Мильчакова. По ее словам, налогоплательщики смогут лучше понимать, в каком состоянии находятся госфинансы, почему принимаются те или иные решения и как формируются доходы и расходы. Это может повысить доверие к бюджетной системе.
В то же время, предупреждает она, полной независимости добиться будет сложно: существует риск лоббирования интересов бизнеса и госсектора. Дополнительные вопросы вызывает и дублирование функций с парламентскими комитетами и Счетной палатой, а также необходимость дополнительных расходов на содержание нового органа. Кроме того, само бюджетное правило пока выполняет свои задачи лишь частично: оно сглаживает колебания курса, но не обеспечивает жесткий контроль за расходами, которые в итоге определяются политическими решениями, отметила Наталья Мильчакова.
Что не так с нынешним бюджетным правилом
Постоянные корректировки бюджетного правила — следствие внешних шоков и расширения госрасходов. Но со временем гибкость превратилась в произвольность: механизм утратил роль якоря и стал восприниматься как настраиваемый инструмент, отметил Ярослав Кабаков из «Финама». По его словам, повысить предсказуемость можно только через институциональные изменения — четкие условия отклонений, ограничение частоты пересмотров и обязательную публичную оценку решений. Сейчас непредсказуемость приводит к усилению зависимости экономики от нефти, а также к росту рисков для рубля и инфляции.
При этом возможны и более мягкие варианты реформы. Часть функций по независимой экспертизе могла бы взять на себя уже существующая инфраструктура — например, Общественный совет при Минфине, указал Владимир Климанов. Такой подход позволил бы избежать дублирования полномочий и снизить издержки.
Сами параметры правила также нуждаются в пересмотре. Оно могло бы работать эффективнее, если бы ориентировалось не на цену нефти, а на целевой уровень доходов бюджета, считает Наталья Мильчакова из Freedom Finance Global. По ее мнению, вместо пассивного накопления средств в ФНБ государство могло бы активнее инвестировать их в доходные инструменты. Дополнительно можно закрепить предельный уровень дефицита, превышать который нельзя. В целом правило требует усиления контроля за расходами, а Бюджетный совет — лишь один из возможных инструментов, подчеркнула она.
ЦМАКП же предлагает комбинированный подход. С одной стороны, сделать правило более гибким — например, перейти к структурному балансу или вывести инвестиционные расходы за рамки жестких ограничений. С другой — закрепить в Бюджетном кодексе потолок госдолга и создать независимый орган мониторинга.
Параметры бюджета на 2026–2028 годы уже предусматривают снижение цены отсечения до $55 за баррель к 2030 году, то есть движение к более консервативной модели есть, сказал Андрей Глушкин. Однако без институциональной «страховки» любое правило может быть пересмотрено в любой момент. Именно разрыв между формальными нормами и реальной практикой и предлагается устранить через создание Бюджетного совета.
