Бюджетная политика сегодня — это не только планирование доходов и расходов, но и подготовка к разным сценариям развития экономики. Эффективное управление государственными финансами помогает сохранять устойчивость и создавать условия для развития. Как работает бюджетное правило, каким образом выстраиваются меры поддержки и как государство управляет своими средствами, Mail.ru рассказал Евгений Домбровский, директор Департамента бюджетной политики и стратегического планирования Минфина России.
Как сегодня строятся бюджетные прогнозы: можно ли заранее понять, что будет происходить с экономикой и финансовой системой, или приходится постоянно пересматривать сценарии?
Евгений Домбровский: Бюджетное прогнозирование сегодня – это не попытка точно и за один раз угадать, каким будет состояние экономики через несколько лет. В условиях высокой неопределённости одновременно рассматривается множество вариантов развития событий. Поэтому бюджетный прогноз строится как система альтернативных сценариев, для каждого из которых заранее определяется набор возможных действий государства. Классический базовый прогноз по-прежнему необходим, но его недостаточно. Задача Минфина – наперед понимать, насколько устойчив бюджет при отклонении фактических показателей от ожидаемых.
Бюджетный прогноз сегодня – это заранее подготовленная система реакций на разные ситуации. Такой подход позволяет сохранять устойчивость финансовой системы.
Бюджетное правило часто называют одним из главных инструментов финансовой устойчивости. Если объяснять простыми словами, какую задачу оно решает для экономики?
Евгений Домбровский: Главная задача бюджетного правила – сохранить устойчивость экономики в долгосрочной перспективе.
Если говорить простыми словами, бюджетное правило нужно для того, чтобы защитить бюджет и экономику от резких колебаний нефтегазовых доходов. Когда цены на нефть высокие и государство получает дополнительные доходы, возникает желание их быстро потратить. При этом период высоких цен на нефть может быть непродолжительным и быстро вернуться даже к самому консервативному сценарию.
Дополнительные нефтегазовые доходы как деньги, выигранные в лотерею, не могут выступать источником, который учитывается при принятии долгосрочных обязательств.
Именно поэтому в периоды высоких цен на нефть дополнительные поступления не должны сразу и полностью расходоваться. Часть средств направляется в Фонд национального благосостояния, формируя своего рода финансовый резерв. Он позволяет поддержать бюджет и сгладить последствия внешних шоков, когда нефтегазовые доходы снижаются.
Благодаря этому государству не приходится резко сокращать расходы или наращивать заимствования каждый раз, когда меняются цены на нефть.
Россия за последние годы прошла через несколько серьёзных экономических потрясений. Что сегодня позволяет государственным финансам выдерживать такое давление?
Евгений Домбровский: За последние десять лет Россия проделала огромный путь, выработав реакцию на множество шоков, накопив огромный опыт их преодоления.
После сырьевого шока 2014 года мы создали институты ответственной макроэкономической политики: таргетирование инфляции, плавающий курс рубля, бюджетные правила и формирование «подушки безопасности».
В пандемию мы разработали алгоритмы антикризисных пакетов – оперативные, акцентные и продуманные меры поддержки.
Санкционный шок 2022 года потребовал от бюджетной политики усиления акцента на обеспечение финансовой устойчивости: строгой приоритизации расходов и мобилизации устойчивых источников доходов.
Параллельно ещё с 2014 года мы развивали независимую финансовую инфраструктуру, которая в 2022 году в полной мере доказала свою состоятельность – расчёты в стране и с партнерами оставались бесперебойными.
Сформированная система управления государственными финансами сегодня работает стабильно и эффективно. При этом текущая турбулентность мировой экономики требует проведения ответственной бюджетной политики. Для этого нам необходимо развивать все действующие инструменты и искать новые подходы. Ведь устойчивость государственных финансов – это фундамент суверенитета страны и основа ее развития.
Государству одновременно нужно сохранять финансовую устойчивость и вкладываться в развитие страны. Как найти правильный баланс между эффективным распределением средств бюджета и инвестициями в будущее?
Евгений Домбровский: Одно невозможно без другого. Как показывает исторический опыт, основой для инвестиционной активности являются предсказуемые и устойчивые условия экономической среды. Сегодня у нас активно работают все институты обеспечения макроэкономической стабильности – плавающий валютный курс, таргетирование инфляции, бюджетное правило. Они не раз доказали свою эффективность.
Мы активно стимулируем развитие частной инициативы без рисков для макроэкономической стабильности. Особое внимание уделяем формированию развитого отечественного рынка капитала для обеспечения эффективной трансформации сбережений граждан в инвестиции. При этом ориентированы на повышение доступности капитала для частного сектора. И здесь работает наш главный принцип – формирование сбалансированного бюджета на первичном уровне, который позволит уйти от инфляционного финансирования дефицита и даст Банку России возможность для смягчения денежно-кредитной политики.
Кроме того, бюджетная политика непосредственно ориентирована на содействие развитию бизнеса посредством целого спектра мер акцентной господдержки – льготное кредитование, прямая бюджетная поддержка приоритетных направлений, налоговые преференции и проч.
Важный момент: государство не подменяет собой частного инвестора, а создает ему условия – снижает инфляцию и стоимость заимствований, укрепляет доверие к рынку капитала. Так финансовая устойчивость и превращается в драйвер инвестиций.
Вы уже упомянули, что государство поддерживает и бизнес, и людей большим числом мер – от прямых выплат до налоговых льгот. Как вы понимаете, что та или иная мера поддержки работает и её надо сохранять, а что уже не даёт результата и пора сокращать?
Евгений Домбровский: Ресурсы всегда ограничены, поэтому наша задача – повысить отдачу от каждого бюджетного рубля, чтобы сконцентрировать бюджет на действительно важных задачах.
Как понять, что мера поддержки работает эффективно? На примере налоговых расходов мы задаем три вопроса.
Первый: зачем она существует – привязана ли к целям госпрограмм и социально-экономической политики и пользуется ли ей кто-то вообще. Второй: что она дала – какой вклад внесла в целевой показатель и не дешевле ли было бы достичь того же результата другим способом. Третий – для стимулирующих мер: окупает ли она себя – возвращаются ли недополученные доходы бюджета приростом поступлений от тех, кто льготой воспользовался. Если хотя бы один ответ настораживает, проводим более глубокий анализ.
Так мы проверяем все расходы, а не только льготы. Перед каждым бюджетным циклом проходит инвентаризация обязательств: смотрим, что дало результаты, что требует корректировки, а что стоит остановить. Следим за адресностью – мера должна доходить до тех, кто в ней действительно нуждается.
Одна из сессий МФФ посвящена государственным деньгам и их роли на денежном рынке. Государство сегодня не просто собирает и тратит деньги, а активно управляет свободными остатками. Что это такое и как влияет на финансовый рынок и экономику России?
Евгений Домбровский: С начала 2021 года начал функционировать единый казначейский счёт – по сути, общий «кошелек» государства, куда стекаются свободные остатки бюджетов всех уровней. Средства, которые поступили на счёт, но еще не были направлены на расходы, – это и есть временно свободные остатки.
Укрупнённо в мировой практике присутствуют две цели управления свободными остатками. Одни страны управляют остатками ради дополнительного процентного дохода. Другие – используют управление ликвидностью как часть долговой политики: сглаживают график погашения госдолга, выкупая свои гособлигации.
Россия близка к первой модели, но основная задача управления остатками – обеспечение бесперебойности исполнения бюджетных обязательств и сохранности денежных средств. Процентный доход от операций – позитивный эффект, но не самоцель.
Сейчас у нас набор инструментов управления ликвидностью шире, чем во многих странах. Это позволяет удовлетворить все ключевые потребности рынка в ликвидности через различные каналы.
Такая проактивная модель управления свободными остатками работает как буфер – смягчает колебания ликвидности, которые могли бы возникнуть в банковском секторе из-за особенностей бюджетных потоков.